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On January 20, 2025, President Trump issued Executive Order (E.O.) 14157, "Designating Cartels and Other Organizations as Foreign Terrorist Organizations and Specially Designated Global Terrorists." The order provides that the Secretary of State, in conjunction with other agencies, will have 14 days to recommend the designation of specific cartels and other organizations as Foreign Terrorist Organizations (FTOs) or Specifically Designated Global Terrorists (SDGTs). Such designations will increase the penalties and other consequences for companies and individuals providing "material support" to the designated entities. This development will impact the legal and compliance risks companies face when doing business in Mexico, Central America, and other parts of Latin America where cartels are active. 

Severe consequences for "material support." While we do not yet know what specific entities will be designated, it is likely that many of them are already sanctioned parties, including Specially Designated Nationals (SDNs) under the U.S. Department of Treasury's Office of Foreign Asset Control's (OFAC) regulations. This means that companies are already prohibited from engaging in transactions with them. Most U.S. sanctions regimes also hold the potential for additional sanctions for the provision of material support, although that provision is invoked sparingly. Penalties can be both civil and criminal in nature for those who violate or conspire to violate measures imposed under the applicable sanctions regimes.

The difference of an FTO designation is that it now implicates companies and individuals with new and specific criminal law provisions for material support of the designated entities that do not currently exist under an SDN designation. "Material support" is broadly defined in 18 U.S.C. § 2339A as providing an FTO with any property (tangible or intangible) or services, including currency, financial services, lodging, personnel, and transportation. Those providing material support to the FTO may face criminal sanctions under 18 U.S.C. § 2339B.

Restrictions extended to non-U.S. entities. The FTO restrictions may apply not only to U.S. companies and individuals but also to non-U.S. companies and individuals, dramatically changing the reach of the SDN restrictions. The sanctions regime currently in place normally applies only to U.S. persons or transactions in which U.S. persons are involved in some way. The current regime does have components that would enable the U.S. government to sanction non-U.S. actors without any U.S. connection to the transaction, but these have been rarely pursued and do not involve criminal or civil penalties. In contrast, with an FTO designation, the government may be positioned to crack down on Mexican and other Latin American companies that make payments or provide other support to the cartels, even if those transactions have no U.S. nexus. 

One should expect to see more criminal prosecutions in the U.S. against non-U.S. companies and individuals. These prosecutions will not be without their challenges–they will need to overcome the practical challenge of getting a non-U.S. defendant before a U.S. court and there are potential challenges to the government's position as to jurisdictional reach. Still, they herald a new chapter of enforcement and related risk for U.S. and foreign businesses.

Civil forfeiture now in play. Under current sanctions laws, the government can freeze assets linked in any way to sanctioned parties without any court process whatsoever. However, it cannot obtain title to those assets through the civil forfeiture process without proving in court that the assets are linked to an actual criminal offense, which requires proof of the crime and generally requires some discrete nexus to the U.S. An FTO designation and related material support statutes generally make it easier for the government to prove a crime, therefore gaining title to assets of non-U.S. FTOs and arguably reducing the need to show any meaningful U.S. nexus. One recent case (currently on appeal) even suggests that any argument that the sector in question can be linked to the U.S. – for a commodity such as oil – can create a sufficient U.S. nexus even if that transaction itself has no arguable connection to the U.S. In the case of Mexican or other Latin American FTOs, this line of reasoning could be used to support an argument that the drug trade generally affects the U.S. so any transaction related to the international drug trade triggers U.S. jurisdiction, thereby enabling forfeiture, even if the transaction has no rational connection to the U.S.

Currently, if a company makes a payment to a cartel for protection in pesos entirely within Mexico, OFAC or a bank might not even be able to block the payment since no nexus to the U.S. exists. Now, the U.S. government could use the FTO designation to argue that the payment constitutes criminal material support, despite the lack of any apparent U.S. nexus, and thus claim forfeiture of the payment. It could use this same route to try to seize any assets with any arguable connection to one of the cartels, despite the lack of any apparent connection to the U.S.

Civil liability might now be in play. An FTO designation implicates potential civil liability in a way that does not exist under the sanctions regimes. Additionally, there is an active plaintiffs' bar of lawyers that look to develop cases against companies allegedly providing material support to FTOs, in part because prevailing plaintiffs are automatically entitled to treble damages and attorney's fees.

Under the civil liability provisions of the Anti-Terrorism Act (ATA), 18 U.S.C. § 2333, a company can be liable under the direct liability provision (§ 2333(a)) for engaging in an act of international terrorism by providing material support to an FTO or under the aiding and abetting provision (§ 2333(d)) for knowingly providing substantial assistance to the perpetrators of an attack committed, planned, or authorized by an FTO. The courts are still defining the contours of ATA aiding and abetting liability, with the Supreme Court recently weighing in with the 2023 Twitter, Inc. v. Taamheh decision.  

A wide range of multinational companies operating in Iraq and Afghanistan have been sued under these ATA provisions based on claims that they indirectly provided protection payments or other assistance to FTOs or organizations affiliated with FTOs. Designating a host of cartels as FTOs would create additional exposure for companies operating in jurisdictions where those cartels operate. 

For a civil suit to be brought under the ATA, a U.S. national must be killed or injured. There must also be an "act of international terrorism" as defined by 18 USC § 2331. It remains unclear whether certain cartels are engaged in acts that meet this definition or whether a particular act that kills or injures a U.S. national meets the definition. 

Managing enhanced risk. Since issuance of E.O. 14157, there has already been considerable discussion on the fallout effects of the FTO designations on the cross-border business community. Some speculate that the heightened risks will cause companies and financial institutions to shy away from business in Mexico and other places where cartels maintain presence given the extent to which cartels are currently intertwined with the local economy. 

At the same time, many companies operating in Mexico and other high-risk areas of Latin America have already implemented compliance protocols to address the persistent risks of extortion demands and other security concerns associated with operations in regions where cartels have presence. Companies have developed compliance protocols to identify and avoid high-risk conflict areas and respond to payment demands when they arise, including situations involving extortion. 

Given the impending potential for criminal penalties for material support, civil litigation, and forfeiture of assets that an FTO designation brings, analyzing these risks and mounting robust compliance strategies takes on a new level of importance. Companies can:

• Bolster intelligence and enhance diligence on geographic areas of company operations to identify signs of FTO presence, which could include utilizing qualified local diligence providers, establishing sector-wide intelligence sharing processes, and creating formal communication mechanisms with government security agencies   
• Scale back operations to minimize presence in high-conflict areas, thereby avoiding the need to make security payments to FTOs
• Expand universes of counterparties for which due diligence is performed based on conflict-area risk while ensuring sufficient depth in diligence to understand any potential links to FTO designated parties
• Ensure appropriate contractual controls in counterparty relationships to address risks of FTO involvement or direct or indirect support of FTOs
• Ensure counterparties themselves have legitimate explanation for how they manage FTO risk
• Enhance background checks/due diligence on new employee hires to detect FTO links
• Enhance controls and periodically audit petty cash, expense reimbursements, and other potential sources of company resources that employees can access to obtain funds for derechos de piso (dues to operate) and other security payments
• Train employees to identify specific red flags associated with FTO activity, including counterparties that discuss operational or transportation risks in certain regions or signs that counterparties themselves are under the influence of cartels, laundering funds for cartels, or associated with fentanyl or other drug trade
• Ensure that investigations of allegations or indications of security incidences, misappropriation of assets or funds in high-security risk areas, or unusual transactions also consider FTO exposure

For more information, please contact:

Matteson Ellis, mellis@milchev.com, 202-626-1477

Laura G. Ferguson, lferguson@milchev.com, 202-626-5567

Timothy P. O'Toole, totoole@milchev.com, 202-626-5552

James G. Tillen, jtillen@milchev.com, 202-626-6068

La designación de carteles como FTOs aumenta los riesgos para las compañías que operan en América Latina

English version

El 20 de enero de 2025, el presidente Trump emitió la Orden Ejecutiva (E.O.) 14157, "Designando a los carteles y otras organizaciones como Organizaciones Terroristas Extranjeras y Terroristas Globales Especialmente Designados." La orden establece que el Secretario de Estado, junto con otras agencias, tendrá 14 días para recomendar la designación de carteles específicos y otras organizaciones como Organizaciones Terroristas Extranjeras (FTO por sus siglas en inglés) o Terroristas Globales Especialmente Designados (SDGTs por sus siglas en inglés). Estas designaciones aumentarán las sanciones y otras consecuencias para las compañías y los individuos que proporcionen "apoyo material" a las entidades designadas.  Asimismo, esta medida afectará los riesgos legales y de cumplimiento que enfrentan las compañías que hacen negocios en México, América Central y otras partes de América Latina donde operan los carteles.

Graves consecuencias para el "apoyo material." Aunque aún no sabemos específicamente qué entidades serán designadas, es probable que muchas de ellas ya sean entidades sancionadas, incluyendo a los Nacionales Especialmente Designados (SDN por sus siglas en inglés) bajo las regulaciones de la Oficina de Control de Activos Extranjeros (OFAC por sus siglas en inglés) del Departamento del Tesoro de los Estados Unidos. Esto significa que las compañías ya tienen prohibido efectuar transacciones con dichas entidades. La mayoría de los regímenes sancionatorios de Estados Unidos también contemplan la posibilidad de imponer sanciones adicionales en caso de apoyo material, aunque esa disposición se invoca con moderación. Las sanciones pueden ser tanto civiles como penales para quienes violen o conspiren para violar las medidas impuestas en virtud de los regímenes sancionatorios aplicables.

La diferencia de la designación como FTO es que afecta a compañías e individuos con disposiciones penales nuevas y específicas para el apoyo material a las entidades designadas que no existen actualmente bajo una designación SDN. El 18 U.S.C. § 2339A define el "apoyo material" en sentido amplio como el acto de proporcionar a una FTO cualquier bien (tangible o intangible) o servicio, incluyendo dinero, servicios financieros, alojamiento, personal y transporte. Aquellos que proporcionen apoyo material a la FTO pueden enfrentar sanciones penales bajo el 18 U.S.C. § 2339B.

Extensión de las restricciones a entidades no estadounidenses. Las restricciones de las FTO pueden aplicarse no sólo a compañías y particulares estadounidenses, sino también a compañías y particulares extranjeros, lo que cambia drásticamente el alcance de las restricciones SDN. El régimen de sanciones en vigor normalmente se aplica solo a las personas estadounidenses o transacciones en las que personas estadounidenses están involucradas de alguna manera. Aunque, el régimen actual tiene disposiciones que permitirían al gobierno de Estados Unidos sancionar a actores extranjeros sin que exista ninguna conexión con los Estados Unidos en la transacción, rara vez se ha recurrido a ellas y, en todo caso, no suponen sanciones penales ni civiles. Por el contrario, la designación como FTO puede permitir al gobierno tomar medidas drásticas contra las compañías mexicanas y latinoamericanas que realicen pagos o presten otro tipo de apoyo a los carteles, incluso si esas transacciones no tienen un nexo con Estados Unidos.

Es de esperar que haya más persecuciones penales en Estados Unidos en contra de compañías e individuos no estadounidenses. Estas acciones judiciales no estarán exentas de dificultades: en la práctica, pues tendrán que superar el reto de llevar al acusado extranjero ante un tribunal y allí pueden surgir controversias sobre la posición del gobierno en cuanto al alcance jurisdiccional. No obstante, suponen la apertura de un nuevo capítulo en la aplicación de la ley y en los riesgos asociados para las compañías estadounidenses y extranjeras.

Decomiso civil ahora en juego. Bajo las leyes de sanciones actuales, el gobierno puede congelar activos vinculados de cualquier manera a las entidades sancionadas sin necesidad de un proceso judicial. Sin embargo, el gobierno no puede obtener la titularidad de esos activos a través del proceso de decomiso civil sin antes probar ante un tribunal que los activos están vinculados a un delito tipificado, que exige la prueba del delito y generalmente requiere algún nexo discreto con Estados Unidos. La designación como FTO y las leyes relacionadas con el apoyo material suelen facilitar que el gobierno pueda probar la comisión de un delito permitiéndole, por lo tanto, obtener la titularidad de los activos de FTOs extranjeros lo que puede suponer una reducción de la carga de probar la existencia de un nexo significativo con Estados Unidos. Un caso reciente (actualmente en apelación) incluso sugiere que cualquier argumento de que la industria en cuestión puede estar vinculada a Estados Unidos - en el caso de una materia prima como el petróleo - puede crear un nexo suficiente con Estados Unidos, aun cuando la transacción en sí no tenga una conexión con Estados Unidos. En el caso de las FTO mexicanas u otras de Latinoamérica, esta línea argumentativa podría utilizarse para alegar que el tráfico de drogas afecta en general a Estados Unidos, por lo que cualquier transacción relacionada con el tráfico internacional de drogas activaría la jurisdicción estadounidense, permitiendo así el decomiso, incluso si la transacción no tiene una conexión racional con Estados Unidos.

En la actualidad, si una compañía realiza un pago en pesos a un cartel para su protección y la conducta es ejecutada exclusivamente en México, es posible que ni la OFAC ni un banco puedan bloquear el pago, ya que no existe ningún nexo con Estados Unidos. Ahora, el gobierno de Estados Unidos podría usar la designación de FTO para argumentar que el pago constituye un apoyo material delictivo, a pesar de la falta de un nexo aparente con Estados Unidos y, por lo tanto, reclamar la confiscación del pago. Podría utilizar esta misma vía para tratar de incautar cualquier activo con alguna conexión discutible con uno de los carteles, a pesar de la falta de conexión aparente con Estados Unidos.

La responsabilidad civil podría estar ahora en juego. La designación como FTO potencialmente supone la existencia de responsabilidad civil de una forma no contemplada en el régimen de sanciones. Además, existe un grupo activo de abogados (de parte demandante) que buscan desarrollar casos contra compañías que supuestamente proporcionan apoyo material a las FTO, en cierta medida porque los demandantes que prosperan tienen derecho automáticamente a triple indemnización por daños y a los honorarios de los abogados. 

En virtud de las disposiciones sobre responsabilidad civil de la Ley de Antiterrorismo (ATA por sus siglas en inglés), 18 U.S.C. § 2333, una compañía puede ser responsable en virtud de la disposición sobre responsabilidad directa (§ 2333(a)) por participar en un acto de terrorismo internacional prestando apoyo material a una FTO o en virtud de la disposición sobre complicidad (§ 2333(d)) por prestar a sabiendas ayuda sustancial a los autores de un atentado cometido, planeado o autorizado por una FTO. Los tribunales siguen definiendo los límites de la responsabilidad por complicidad en la ATA, y la Corte Suprema se ha pronunciado recientemente en la sentencia 2023 Twitter, Inc. contra Taamheh.  

Una amplia gama de compañías multinacionales que operan en Irak y Afganistán han sido demandadas en virtud de estas disposiciones de la ATA sobre la base de denuncias de que proporcionaron indirectamente pagos de protección u otra asistencia a las FTO o a otras organizaciones afiliadas a las FTO. Designar una serie de carteles como FTO crearía una exposición adicional para las compañías que operan en jurisdicciones donde actúan dichos carteles.

Para que una demanda civil sea presentada bajo la ATA, un ciudadano estadounidense debe ser asesinado o herido. También debe existir un "acto de terrorismo internacional" definido en los términos del 18 USC § 2331. Aún no está claro si determinados carteles realizan actos que se ajustan a esta definición o si un acto concreto que cause la muerte o lesiones a un ciudadano estadounidense se adecúa a la definición.

Gestión del riesgo intensificado. Desde la expedición de la O.E. 14157, ha habido un amplio debate sobre las repercusiones de las designaciones de FTO en la comunidad empresarial transfronteriza. Algunos especulan que el aumento de los riesgos hará que las compañías y las instituciones financieras se alejen de los negocios en México y otros lugares donde los carteles tienen presencia. Esto debido al grado en que los carteles se encuentran entretejidos en la economía local de esos países. 

Al mismo tiempo, muchas compañías que operan en México y otras zonas de alto riesgo en Latinoamérica, ya han implantado protocolos de cumplimiento para hacer frente a los riesgos persistentes de extorsión y otros asuntos de seguridad asociados a las operaciones en regiones donde los carteles tienen presencia. Las compañías han desarrollado protocolos de cumplimiento para identificar y evitar las zonas de conflicto de alto riesgo y responder a las demandas de pago cuando surgen, incluyendo casos de extorsión.

Dado el potencial inminente de sanciones penales por apoyo material, litigios civiles y decomiso de activos que conlleva una designación como FTO, el análisis de estos riesgos y la elaboración de estrategias sólidas de cumplimiento adquieren un nuevo nivel de importancia. En esos términos, las compañías pueden:

• Reforzar la inteligencia y mejorar la diligencia en las zonas geográficas en las que operan las compañías para identificar indicios de presencia de FTOs, lo que podría incluir la utilización de proveedores de diligencia locales debidamente cualificados, el establecimiento de procesos de intercambio de inteligencia a nivel sectorial y la creación de mecanismos de comunicación formales con los organismos de seguridad gubernamentales.   
• Reducir las operaciones para minimizar la presencia en zonas de conflicto de alto riesgo, evitando así la necesidad de efectuar pagos de seguridad a las FTO.
• Ampliar el universo de contrapartes para las que se lleva a cabo la debida diligencia sobre la base del riesgo de zona de conflicto, garantizando al mismo tiempo la suficiente profundidad en la diligencia para comprender cualquier vínculo potencial con las partes designadas como FTO.
• Garantizar controles contractuales adecuados en las relaciones con las contrapartes para abordar los riesgos de vinculación con las FTO o de apoyo directo o indirecto a las FTO.
• Garantizar que contrapartes tengan una explicación legítima de cómo gestionan el riesgo de FTO.
• Mejorar la verificación de antecedentes y la debida diligencia en la contratación de nuevos empleados para detectar vínculos con las FTO.
• Mejorar los controles y auditar periódicamente la caja menor, los reembolsos de gastos y otras posibles fuentes de recursos de la compañía a las que puedan acceder los empleados para obtener fondos para derechos de piso y otros pagos de seguridad.
• Capacitar a los empleados para identificar señales de alerta específicas asociadas con la actividad de las FTO, incluidas las contrapartes que abordan los riesgos operativos o de transporte en determinadas regiones o los indicios de que las contrapartes mismas están bajo la influencia de los carteles, lavando fondos para los mismos, o están asociadas con el fentanilo o el tráfico de otras drogas.
• Garantizar que las investigaciones de denuncias o indicios de incidentes de seguridad, apropiación indebida de activos o de fondos en zonas de alto riesgo, o transacciones inusuales también tengan en cuenta la exposición a las FTO.

En caso de requerir más información puede ponerse en contacto con:

Matteson Ellis, mellis@milchev.com, 202-626-1477

Laura G. Ferguson, lferguson@milchev.com, 202-626-5567

Timothy P. O'Toole, totoole@milchev.com, 202-626-5552

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